“三调”成果数据在市县国土空间总体规划编制中的应用探索

摘要

本研究基于第三次国土调查数据的特征分析，总结了“三调”成果数据在国土空间规划编制中的整体应用方案。其中，“三调”成果数据的特征分析包含“三调”用地分类与国土空间规划用地用海分类的差异、用地转换方法与实现途径等内容。整体应用方案包含整体应用框架结构、不同编制内容中的具体应用思路与实现途径。

总体而言，“三调”成果数据可以为当前国土空间规划的“底图”与“底数”构建、现状评价与评估、“三线”划定、国土空间规划分区以及国土综合整治等方面发挥重要的基础性作用。研究还结合一些具体案例进行补充说明，同时指出“三调” 成果数据在当前应用中所存在的不足。

作者

许军江苏省城市规划设计研究院工程师

徐海贤江苏省城市规划设计研究院副总规划师，教授级高级规划师（通讯作者）

韦胜江苏省城市规划设计研究院高级城市规划师

全国第三次土地调查（以下简称“三调”）是适应新时期国家经济社会发展需要进行的一项全国性土地数据调查工作。与此同时，全国市县国土空间总体规划编制工作也在逐步开展。

尽管“三调”工作并非仅仅是为市县国土空间总体规划编制而进行的，但“三调”成果数据在国土空间规划领域已作为编制市县国土空间总体规划、建设国土空间基础信息平台的“底图”“底数”，其基础性地位十分重要。

在已有成果中，韦胜等人探索了全国第二次土地调查（以下简称“二调”）成果数据在城市总体规划的“四区”划定方面的应用研究。其他成果则主要是针对各方面进行的独立研究，如对“三调”工作本身技术方法的研究和探讨，或是对国土空间规划专项工作内容的研究，如桂德竹等人研究了“多规合一”空间规划底图编制方法；魏旭红等人探讨了基于“双评价”的市县级国土空间“三区三线”技术方法。

总而言之，相关学术成果中关于“三调”成果在国土空间规划编制中的应用探讨还较少，特别是综合性的应用分析研究。

此外，虽然“三调”成果数据可为市县国土空间总体规划提供多方面的应用支撑，但在实际应用过程中也存在着一定的问题。如“三调”成果数据分类标准与空间规划用地用海分类的衔接不能完全对应，对中心城区空间规划编制的支撑存在数据精度不足等。

为此，本文在“三调” 成果数据特征分析的基础上，结合国土空间规划工作内容的要求，探索了其在市县国土空间总体规划编制中的应用途径，并指出应用中可能存在的问题。

01

“三调”成果数据特征分析

1.1 “三调”成果数据内容特点

1.1.1 兼顾历史、多方需求的调查

“三调”以“二调”及历年土地变更调查为基础，采取国家总控、由上至下的工作思路开展国土调查工作，综合考虑了国土资源管理对土地分类的最新需求，也兼顾了农业、林业、水利、交通、城市、环保等有关部门对涉地管理工作的需求。

因此，“三调”成果数据可以结合历史调查数据，进行用地历史发展变化的特征分析。同时，结合统一的地图坐标系设置规范要求，“三调”成果数据还可为多层级的国土空间规划信息系统建设，提供最直接的基础底图数据。

1.1.2 分类体系简介

在“三调”成果数据中，用地分类标准采用的是二级分类体系，共设置13 个一级类、55 个二级类。其中，为保持用地分类的继承性和数据的可追溯性以及适应生态文明建设需要，“三调”成果数据标准在保持“二调”原有的12 个一级类不变的基础上，增加湿地作为一级地类，即将具有湿地功能的“红树林地”“森林沼泽”“灌丛沼泽”“沼泽草地”“沿海滩涂”“内陆滩涂”“沼泽地”“盐田”8 个二级地类归类为“湿地”。

1.1.3 包含的其他数据

需要注意的是，“三调”成果数据不仅包含了用地分类数据，还包含了行政界线、基本农田、耕地等级、“批而未用”建设用地等数据。

1.2 与国土空间规划用途分类比较

1.2.1 分类体系上的差异

这些差异主要体现在层级和数量上。首先，“三调” 将用地分类分为 13 个一级类、55 个二级类，国土空间规划则分为 24 个一级类、106 个二级类与39 个三级类。

其中，为统筹海域利用与保护，国土空间规划用地用海分类较“三调”新增了“渔业用海”“工矿通信用海”“交通运输用海”“游憩用海”“特殊用海”和“其他海域”6 个一级类，并进一步细化了“科教文卫用地”“商业服务业设施用地” 等 15 个二级类；同时，为提高规划弹性和应对城市发展的不确定性，国土空间规划分类还新增了“留白用地”。

1.2.2 用地内涵界定上的差异

“三调”与国土空间规划分类除了在分类层级和数量上有差异外，在地类界定上也存在部分差异。例如国土空间规划分类将“三调”中属于农用地的 “农村道路”细分为“乡村道路用地”和“田间道”，分别归入到“农业设施建设用地”和“其他土地”，即国土空间规划分类将属于三大类中的农用地拆分为三大类中的建设用地和农用地（图 1）。

图1 “农村道路”在“三调”与空间规划分类中的差异

1.2.3 分类差异的衔接模式

由于用地分类标准之间存在差异，在应用“三调”数据之前，有必要建立其与国土空间规划用地用海分类之间的衔接关系。此外，在不同深度的国土空间规划要求下，衔接关系也不尽相同，其中以二级分类层面的衔接模式最为复杂，大致包含了四种模式：

“一对一”模式：从地类名称和内涵界定上都能与国土空间规划用地用海分类建立一一对应关系，可直接进行分类转换。

“一对多”模式：一个“三调”地类包含了多个国土空间规划用地用海分类，需要结合其他调查成果进行细化，才能进分类转换。

“多对一”模式：该模式主要为“三调”地类进行细化后，对不同大类下的相同细化地类进行合并转换，如“三调”中的“商业服务业设施用地”及“科教文卫用地”都包含了国土空间规划用地用海分类中“社区服务设施用地”。

在用地转换过程中就需要对该两类用地进行细化，将“社区服务设施用地”合并到国土空间规划用地用海分类的“居住用地”。

“无对应”模式：主要为空间规划用地用海分类的留白用地和用海分类（图 2）。

图2 “三调”与国土空间规划分类衔接模式图

1.3 用地转换研究

在确定分类衔接模式的基础上，需要将两个用地分类做转换处理。如图 3 所示，具体而言，就是根据两个用地的对应模式，建立用地关系转换表，并通过下述流程进行转换：

图3 用地类型转换流程图

首先，通过 SQL 语句从“三调”成果数据中读取待转换的所有类型用地；其次，按照用地关系转换表，将读取的用地重新命名为新的用地类型；最后，导出新的 GIS格式数据或者 AutoCAD 格式数据，完成用地分类转换。

02

应用探索

2.1 总体应用框架

根据国土空间规划编制相关规程和实际经验，在上述“三调”成果数据基本特征分析的基础上，将“三调”成果数据在其中的应用总体框架进行总结，如图 4 所示。具体而言，应用主要可以在三个领域展开。

图4 “三调”成果数据应用的框架示意图

2.1.1 在“底数”与“底图”分析中的应用

“三调”成果数据作为一种可覆盖全部规划范围的数据，可较好地弥补传统城市总体规划中数据不全的问题，并可为新时期国土空间规划中核心的“底数”与“底图” 问题的研究提供重要的数据源，特别是关于各类用地的统计与空间叠加分析方面。

2.1.2 在评价与评估中的应用

基于“三调”成果数据的用地类别，利用 GIS 空间叠加分析，可以为评价与评估中用地冲突、发展演化等问题提供支撑依据。

2.1.3 在规划编制方案中的应用

国土空间规划编制中的“三线”划定与“国土空间用途分区”，涉及到全域的土地利用功能再整合。“三调” 成果数据一方面可为这项工作提供较为直接的判断依据；另一方面通过与其他类型数据的空间校核分析，可为各项功能区范围划定提供决策支撑依据。此外，“三调”成果数据还可为当前国土空间规划编制中的土地整治分析提供依据。

2.2 不同应用方向上的解析

2.2.1 在“底图”“底数”构建中的应用

“底图”“底数”是开展国土空间规划编制工作的基础，具体而言，这里的“底图”是指国土空间规划编制工作的基础底图；“底数”是指国土空间规划编制工作中不同现状用地图斑的分类统计数值。由于“三调”成果与国土空间规划用地用海分类不一致，因此，在构建“底图”“底数”时还需进行数据类型转换等处理，其核心思路如图 5 所示。

图5 “底图”“底数”构建思路及应用实例

在构建“底图”时，依据相关制图规范对“三调”地类图斑进行符号化，形成国土空间利用现状图，并以此作为参考标准，将各类国土空间要素进行坐标系、数据格式、用地分类等转换处理，形成坐标统一、边界一致、上下贯通的一套“底图”。

在构建“底数”时，通过对“三调”地类图斑进行用地重分类转换和汇总，以用地现状结构表的形式，将各类用地基础情况进行数值表达。在现阶段，“底数”还应与已有土地利用总体规划和城市总体空间规划以及相关规划管理数据等做一定的衔接处理。

2.2.2 在现状评价、评估中的应用

（1）在“双评价”中的应用

“双评价”作为国土空间规划编制的前提，其工作分为三个阶段“评价—分析—应用”。如图 6 所示，“三调”成果数据主要应用于“分析”阶段，具体而言：

图6 “三调”成果数据在“双评价”中的应用思路示意图

第一，对农业生产适宜区、一般适宜区内除生态保护极重要区以外区域，结合土地利用现状结构，可以分析农业生产潜力空间。

第二，对城镇建设适宜区、一般适宜区内除生态保护极重要区以外区域，结合土地利用现状结构，可以分析城镇建设潜力空间。

第三，将生态保护极重要区、农业生产及城镇建设不适宜区与土地利用现状进行对比，可以识别冲突空间。如位于生态保护极重要区中的耕地和建设用地、农业生产不适宜区中的永久基本农田、城镇建设不适宜区的城镇建设用地、地质灾害高风险区的农村居民点等。

第四，再通过对国土空间开发利用的潜力、问题和风险等方面的分析，提出空间管制措施及布局优化方向。

（2）在国土空间开发保护现状和规划实施评估中的应用

如图 7 所示，“三调”成果在现状保护评估工作中的应用，可以概况为直接应用和间接应用两个方面。直接应用主要是指根据评价指标，直接从“三调”成果中提取相关数据，进行指标评价。其主要应用于对底线管控类指标的评估。间接应用主要是指通过与其他社会、经济、专项规划等数据相关联或进行叠加分析，对指标进行评估。如通过与经济、人口数据相关联，可以对结构效率指标、绿色生产指标等进行评估；与高标准农田建设、“两区”划定成果进行叠加分析，可以对粮食安全指标进行评估。

图7 “三调”成果数据在“现状评估和规划实施”

中的应用思路示意图

“三调”成果数据能够同时体现各类土地的规模与布局情况，将“三调”成果与规划基期年土地利用情况进行叠加分析，可以评估各类规划目标实现情况及布局变化情况；提取“三调”建设用地和规划基期建设用地，可分析规划实施以来实际新增建设用地规模及发展方向；进一步与规划用途分区进行叠加分析，则能够用于评估新增建设用地是否符合规划用途和空间管制的要求。

2.2.3 在规划编制方案中的应用

（1）统筹“三线”划定

首先，辅助生态保护红线划定。为适应生态文明建设需要，“三调”成果将具有湿地功能的部分地类归入“湿地”。为此，在生态保护红线划定范围识别阶段应优先将 “三调”成果数据中的湿地划入生态保护红线。再以“三调” 土地利用现状为“底图”，将生态保护红线评估成果与“底图”进行叠加，扣除规模较大的建设用地和集中连片的农田，并通过聚合工具将聚集或邻近的图斑聚合为相对完整、连片的图斑。

其次，辅助永久基本农田范围的确定。为了巩固永久基本农田划定成果，从严保护永久基本农田，有效解决划定不实、非法占用等问题，将“三调”成果与永久基本农田划定成果进行叠加分析，全面核实永久基本农田图斑，找出“三调”地类不符合划定要求的永久基本农田，并依据农业生产适宜性评价结果进行整改补划，确保永久基本农田数量不减少、质量不降低，同时将整改成果纳入国土空间规划。

最后，辅助城镇开发边界划定。城镇开发边界划定一般包括“基础资料收集—评价研究—边界初划—方案协调—划定入库”五个阶段，“三调”成果可应用于整个划定过程。如对“三调”建设用地进行集中度分析，将现状建设用地集聚区作为划定城镇集中建设区的基础，叠加现行城乡规划、土地利用总体规划发展用地，结合城镇建设适宜性评价结果划定城镇发展弹性区；通过“三调”地类图斑分析研究现状建设用地规模和空间布局，结合国家和区域发展战略、城市定位和上级国土空间规划要求，提出城镇空间主要发展方向、空间结构与功能布局；与永久基本农田、生态保护红线进行“三线”协调，同时参考“三调”成果中地理边界、行政边界、权属边界等界线，形成边界清晰、范围规整、便于管理的城镇开发边界（图 8）。

图8 “三调”成果数据在“三线”划定中的

应用思路与成果实例

（2）国土空间规划分区

我国实行土地用途管制制度，是要求在土地利用总体规划和城乡规划中分别划定土地用途区和“四区”，以确定每一块土地的用途，并对规划分区的土地利用活动实行用途管制。

为此，如图 9 所示，可按照国土空间规划分区的要求和规则，通过建立用地分类与空间规划用途分区的对应关系，进行用途分区的初步划定。再统筹各类用地规模配置，将涉及规划用途分区变化的地区以独立图层的方式制作，通过 GIS 软件图层更新功能，将其与初步划定的分区进行更新合并，最终形成国土空间规划分区。

图9 “三调”成果数据在“规划分区”中的

应用思路与应用实例

（3）国土综合整治

一方面，“三调”成果数据可用于土地破碎化评估的分析。通过“三调”数据对地区农用地进行规模和集中度分析，提出国土综合整治措施，对地块面积较小、集中度低的区域优先实施土地整理，合并地块、调整权属，解决土地破碎化问题，为土地流转规模化经营打下基础。如针对经土地整治后的地类图斑的典型特征，采用景观生态学中地块集中度分析与规整度分析的方法，结合整治潜力及热点分析评价国土综合整治方向（图 10）。

图10 “三调”成果数据在国土“综合整治”中应用实例

另一方面，“三调”成果数据可用于乡镇企业用地现状评估。随着社会经济的快速发展，很多地区乡镇企业经济效益水平持续下降，环境污染问题越来越严重，不能适应新时代生态文明发展理念。在以往城乡规划编制过程中，由于缺乏基础数据，对低效工业用地的处理主要集中在城市及其周边发展区，忽略了对农村工业用地的调查。“三调”将农村建设用地进一步打开、细化，使分布在广大农村建设用地内部的乡镇企业用地显露出来，为农村工业企业的整治改造提供了基础数据。

03

结论与讨论

本研究首先重点从用地分类的角度，分析了“三调”成果数据的基本特征，以及其在国土空间规划编制中的用地类型转换问题。

其次，结合当前国土空间规划编制中的核心问题，探索了“三调”成果数据的应用方向，形成了一套工作路径和方法。如提取“三调”数据，形成市县域土地利用现状图；通过分类转换，建立地类与分区的对应关系，初步划定用途分区；与景观生态分析相结合，评价国土综合整治潜力及方向等。

最后，结合具体应用案例，对上述研究类型做了进一步说明。总体而言，“三调”成果数据可在当前国土空间规划中的“底图”与“底数”构建、现状评价与评估、“三线”划定、国土空间规划分区以及国土综合整治等方面发挥重要的基础性作用。

需要指出的是，“三调”成果数据在国土空间规划编制中还存在一些应用缺陷。特别是“三调”成果数据并不能完全满足市县国土空间总体规划编制的需求。例如国土空间规划体系用途管制要求在城镇开发边界内实行“详细规划 + 规划许可”的管制方式，而“三调”成果用地分类未细化到城市建设用地分类中的小类，这使得应用的精度达不到要求。这类问题仍需在今后的研究中进一步探索。