自然资源部国土空间规划局负责人谈村庄规划工作

《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五规划”）明确要强化乡村建设的规划引领。《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（以下简称“2021年中央一号文件”）要求“加快推进村庄规划工作”。2019年以来，自然资源部办公厅先后发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（以下简称《通知》）和《关于进一步做好村庄规划工作的意见》（以下简称《意见》），指导各地有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制。那么，如何做好村庄规划工作，切实发挥村庄规划对乡村振兴和乡村建设的引领和支撑作用？日前，记者就相关问题采访了自然资源部国土空间规划局负责人。

　　问：在推动乡村振兴、实施乡村建设中，为什么要强调村庄规划的引领作用？

　　答：习近平总书记强调“实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进，做到注重质量、从容建设”，要“通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制‘多规合一’的实用性村庄规划”。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将村庄规划定位为城镇开发边界外乡村地区的详细规划，是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。各地近年来的实践也表明，村庄规划在实施乡村振兴战略中发挥了不可替代的作用。浙江省从启动“千村示范、万村整治”工程到建设美丽乡村，其最重要的一条经验就是以科学规划为先导，一张蓝图绘到底，久久为功搞建设。

　　实施乡村振兴战略和乡村建设行动，必须做好村庄规划，这有利于理清村庄发展思路，明确村庄定位、发展目标、重点任务；有利于科学布局农村生产生活生态空间，尽可能多地保留乡村原有地貌和自然生态，系统保护好乡村自然风光和田园景观；有利于统筹安排各类资源，集中力量，突出重点，引导城镇基础设施和公共服务设施向农村延伸，加快补齐农村基础设施和公共服务设施短板。坚持村庄规划引领，做到发展有遵循、建设有依据，确保乡村振兴始终沿着正确的方向发展。

　　问：乡村振兴战略的20字总要求中，首先一条就是“产业兴旺”。发展乡村产业，空间保障是重中之重，请问如何在规划中合理安排乡村产业发展空间？

　　答：习近平总书记强调“要加快发展乡村产业，顺应产业发展规律，立足当地特色资源，推动乡村产业发展壮大，优化产业布局”。农村产业发展要考虑一二三产业不同的发展规律、乡村功能、基础设施配套、生态环境保护、土地节约集约利用、劳动力和技术力量等多方面因素，既要坚持城乡融合，又要体现城乡有别，因地制宜、分类指导，《通知》和《意见》均强调要以县域为单元统筹考虑，针对不同类型的产业提供不同的空间载体：

　　对工业企业，要坚持向园区集中，安排在县、乡镇的产业园区；具有一定规模的农产品加工要向县城或有条件的乡镇城镇开发边界内集聚。工业和农产品加工等需要考虑到规模效益，这些产业往往产业化程度高，配套基础设施及环境污染处理设施门槛高，不宜零散布局。相对集中既可降低配套成本，又能避免污染环境。

　　对直接服务种植养殖业的农产品加工、电子商务、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业，原则上应集中在行政村村庄建设边界内。主要考虑这些产业需要靠近原料产地，保障产品新鲜度，相对集中布局可防止侵占耕地，还可充分利用村内的空闲地和劳动力。

　　对利用农村本地资源开展农产品分拣、初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，在不侵占永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏自然环境和历史风貌的条件下，可在村庄建设边界外就近布局。主要考虑分拣、初加工作业更适合在田间地头完成，以降低运输成本，提高经济性；乡村旅游景观具有不可移动、不可替代性，农业采摘活动注重实地参与，服务配套需要依托资源相对零散布局。在此过程中，要注意守底线，保护环境和乡村风貌。

　　问：“十四五”规划强调，要“以县域为基本单元推进城乡融合发展，强化县城综合服务能力和乡镇服务农民功能。健全城乡基础设施统一规划”。在村庄规划工作中，如何具体落实这一要求？

　　答：习近平总书记指出“现阶段，城乡差距大最直观的是基础设施和公共服务设施差距大。农业农村优先发展，要体现在公共资源配置上”“要把公共基础设施建设的重点放在农村，推进城乡基础设施共建共享、互联互通”。

　　近年来，乡村的基础设施和公共服务取得了长足进步，但与城镇相比差距仍然较大。我们在村庄规划的相关调研中也发现，这方面的供给还难以满足大部分农民对美好生活的向往。同时，放在城镇化趋势上看农村，以城乡融合的思路做好公共服务和公共基础设施建设要注意近远结合，避免资源浪费。从各地反映的情况看，有些村庄里的公共服务设施已经出现了闲置情况；有些村庄离城镇近，老百姓都选择到就近的县城或镇上看病、上学，也一定程度上导致了村里公共服务设施的闲置。

　　因此，《通知》和《意见》均强调要统筹布局基础设施、公益事业设施和公共设施。具体来说：一是以县域为整体城乡统筹考虑，对于与城区、城镇距离较近的村庄，可将其纳入城镇生活圈，引导城镇市政公用设施和公共服务设施向乡村延伸和覆盖；二是配置标准上，要强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心，既要保障合理需求，也要注意与本地区经济社会发展阶段相适应，量力而行，尽力而为；三是要注重村庄与村庄之间基础设施和公共服务设施的共建共享，以及各类设施之间的复合利用，提高资源利用节约集约水平。

　　问：2021年中央一号文件提出，编制村庄规划要立足现有基础，保留乡村特色风貌。村庄规划中如何保护好乡村特色风貌？

　　答：乡村风貌是指基于自然地理环境和历史人文传统所形成的可感知的景观特征和文化内涵，主要包括良好的生态环境、优美的田园风光、有序的村庄格局、独特的乡村建筑等有形物质环境，乡村特色文化、风土人情、风俗习惯等非物质文化，也往往会以某种文化符号的形式体现在自然环境和人工建设等物质载体上。乡村特色风貌不是孤立的，会受到当地自然生态环境、历史文化传统、经济发展水平、乡村治理能力、村民认知意愿、制度政策变化等多方面因素的影响。

　　习近平总书记高度重视乡村风貌保护，多次强调乡村建设要遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特点，注意乡土味道，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁。村庄规划工作要深入学习习近平生态文明思想，贯彻落实习近平总书记关于乡村风貌保护的重要指示批示，强化乡村特色风貌保护。一是开展乡村特色风貌的基础调查，摸清家底，全面掌握自然山水本底和历史文化遗存。二是强化底线约束，科学划定生态保护红线、永久基本农田、历史文化保护线、村庄建设边界等各类空间管控边界，将不挖山、不填湖、不毁林，保护好乡村的山水格局、田园风光、历史文化资源作为规划编制的基本原则。三是坚持城乡融合，合理确定村庄分类，优化村庄布点，严格保护历史文化名镇名村和传统村落，防止不切实际盲目拆村并居。四是加强对乡村各类建设的引导，明确建筑高度、开发强度等空间形态管控要求，体现乡土田园特色和风土人情，避免照搬城市的规划设计手法。另外，各地还可以因地制宜，利用当地的建设材料，发挥当地能工巧匠的作用，体现当地特点和建筑风格。

　　问：“乡村建设是为农民而建”。在村庄规划编制、审批、实施各环节，如何充分发挥农民主体作用？

　　答：村庄规划怎么编、编得好不好，农民最有发言权。当前，不少地区反映，村庄规划工作中存在农民局外人的现象，一些农民存在“事不关己、高高挂起”的心态，对村庄规划工作缺乏主人翁意识；一些农民受限于信息不对称，想知道、想参与，却缺乏渠道；一些农民过于关注自身利益，规划有利的就遵从，不利的就抵触。

　　解决好这一问题，就必须立足广大农民的切身利益，充分尊重农民意愿，提高农民的知情权、参与权和决策权，把村庄规划的过程变成组织农民、引导农民的过程，变成培育农民、提升农民文明素质的过程，真正让农民从“台下看戏”转为“台上唱戏”。一是强化村“两委”责任。紧紧依托村党组织和村民委员会开展村庄规划工作，发挥好第一书记、驻村工作队等的力量，注重发现、吸纳具有规划知识和一定眼界能力的人才充实到村庄规划工作中来。二是充分听取村民诉求和意见。加强驻村调研、入户访谈，深入了解村民的真实想法和诉求，找准规划重点，确保规划符合村民意愿。规划报批前，要经村民代表大会审议通过。三是引导农民参与规划管理。规划批准后，组织编制机关通过“上墙、上网”等多种方式及时公布并长期公开，方便村民了解和查询规划及管控要求。要把规划的约束内容作为村规民约的重要内容，引导村民依照村庄规划开展生产生活。要采取符合农村特点、农民群众喜闻乐见的方式，积极开展面向农民的村庄规划宣讲，既要传达给本村常住居民，也要让在外求学、务工人员了解相关情况。四是搭建联合行动平台，建立管理部门、规划设计单位、驻村（镇）规划师、社会投资主体和村集体、村民等多方参与的协商机制，共商共建共治共享。

　　问：请您介绍一下村庄规划工作的整体推进安排。

　　答：关于村庄规划工作的推进安排，2021年中央一号文件有明确要求，各地要严格按照要求，不折不扣抓好落实，部里将加强督促指导。一是在县域面上，今年要基本完成县级国土空间总体规划编制，明确村庄分类和布局，这是编制“多规合一”实用性村庄规划的基础。做好村庄分类和布局，要按照尊重历史、顺应自然地理格局、保护历史文化、维护群众利益、因地制宜的原则，在科学评估基础上，明确哪些村保留、哪些村整治、哪些村缩减、哪些村做大。二是在村庄点上，要积极有序推进实用性村庄规划编制，对有条件、有需求的村庄尽快实现应编尽编。我国有行政村约54万个、自然村约270万个，数量多、区域差异大、发展阶段不同、类型复杂，自然资源禀赋、文化传统等各有特点。在加快推进村庄规划工作的同时，要充分认识村庄规划工作的复杂性、艰巨性，不能一哄而上、盲目追求短时期内全覆盖，务求规划管用、能用、好用。三是对暂不编制村庄规划的，要在县、乡镇国土空间规划中做好安排，明确国土空间用途管制规则和村庄建设管控要求，据此进行用地审批和规划许可，确保乡村建设有规可依。