专家解读 | 《长江保护法》的价值取向与基本原则

2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议审议通过《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》），这是新中国成立以来的第一部流域性立法，不仅在我国法律体系中绝无仅有，而且横跨环境法、行政法、经济法等多个法律领域，是一部以解决“长江病”为导向、整合多类法律资源、综合多种法律机制的新型立法。正确适用《长江保护法》，需要准确理解其基础概念、价值目标和基本原则。

一、基础概念

《长江保护法》第2条第二款对长江流域进行定义，明确了长江流域的地理位置及其所涉行政区域，体现了融自然流域与社会流域于一体并突出其流域性、空间性、独立性特征的立法思想。

（一）法律上的长江流域是人类社会生态系统

法律上的长江流域不仅是一定范围内的水文网络，还应包括其中的人口、环境、资源、经济、文化、政策等要素，是一个具有明确边界和生态与社会因果关系的特殊区域。首先，长江流域是自然流域，是由分水岭包围的有明确边界范围的自然汇水区域。其次，长江流域是社会流域，水的自然流动形成了流域的生产力布局，水的质与量问题也将流域的上下游、左右岸各部分密切联系在一起，流域环境和资源条件孕育了特色文化习俗。

长江流域体现自然流域与社会政治单元的协调性。自然地理上的长江流域，横跨中国东部、中部和西部三大经济区，许多长江干支流或湖泊是不同行政区的边界。《长江保护法》采取既明确其自然地理范围，又列举社会政治单元的方式，综合考虑长江流域的自然因素与人文因素，协调社会政治边界与水文边界的关系，尽可能实现长江流域自然空间与社会管理空间相吻合，使长江流域具有了丰富的法律内涵。

（二）法律上的长江流域是独立的流域空间

长江流域法律内涵的确定，为满足解决长江大保护所面临的各种利益冲突的法律需求，充分体现“长江流域的系统性、联系性和完整性特征”提供了基础，也界定了《长江保护法》的适用范围。

长江流域是相对独立的生态系统，也是一个独立的法律单元，《长江保护法》以自然地理边界为范围，对流域内的人类社会生态系统进行专门立法，构建适用于长江流域的管理制度，为共抓大保护、不搞大开发立规矩。

长江流域是自然与经济社会相互作用的整体。《长江保护法》将长江流域视为整体性的社会单元，建立全流域统一管理的基本体制和制度，明确解决区域之间、部门之间、区域与部门之间矛盾与冲突的法律规则，是治疗长江病的中医方案。

长江流域是以水为纽带的人类经济社会生活空间。《长江保护法》以解决长江流域的空间不均衡问题为核心，建立符合长江流域生态规律的法律制度体系。

二、价值目标

《长江保护法》第1条规定：“为了加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展，制定本法”，为长江大保护确立了生态安全、和谐共生、永续发展的价值目标。

（一）生态安全是基础价值

长江是一个独特的生态系统，其系统的完整性与健康状况对于长江经济乃至全中国的生态安全具有基础性、支撑性地位，并与经济安全、公共安全密切相关。但今天的长江病了，并且病得还不轻。在这种情况下，只有将生态安全作为首要的基础性价值，才能为长江经济带树立生态优先、绿色发展的最高准则。一切有害于生态安全的开发利用活动都必须受到法律的限制乃至禁止，否则，长江经济带将无所依托。将生态安全作为《长江保护法》的基础性价值，既是对国家总体安全观的贯彻，更是保障长江生态系统健康、完整的迫切需要。

（二）和谐共生是基本价值

长江流域是一个以河流为载体的多个层面且相互影响的复杂生态体系，为人类经济社会活动提供多种物质条件，人们对长江的开发利用活动也涉及到水量、水质、水能、岸线、河床、航道、水生动植物等多个方面。只有把人与自然和谐共生确立为基本价值，才能既为生活用水、生产用水、生态用水建立秩序，又为上下游、左右岸的关系处理确定准则，还为不同地区、行业、部门利益协调设定程序。公平配置流域水资源，妥善进行正常状态下的利益平衡、非正常状态下的价值排序，协调生活用水、生产用水以及生态用水之间的关系，有利于保证长江流域生态安全，促进可持续发展。

（三）永续发展是根本价值

推动长江经济带发展是关系全面建成小康社会的重大战略决策，关系到中华民族伟大复兴中国梦的实现。只有将永续发展确立为根本价值，将以人民为中心的理念贯穿于经济社会发展的全过程，充分考虑长江流域不同区域的不同经济社会发展阶段、不同利益保障诉求，建立最严格的生态环境保护制度、资源开发利用制度，公平配置流域资源和保障权利，才能促进经济社会发展与水资源、水环境承载能力相协调，实现长江流域的可持续发展，满足当代人民和未来世世代代对美好生活的向往。

三、基本原则

《长江保护法》第3条规定：“长江流域经济社会发展，应当坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发；长江保护应当坚持统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理”，充分体现了生态安全、和谐共生、永续发展的价值理念。

（一）“生态优先、绿色发展”原则

《长江保护法》把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置，确立“生态优先、绿色发展”的原则，以法律手段推动形成“共抓大保护、不搞大开发”的社会共识与自觉行动，规定了更高的保护标准、更严格的保护措施，加强山水林田湖草整体保护、系统修复。既为生态安全划定了“红线”，也为遏制当前存在的破坏长江生态环境的行为设置了“高压线”。

《长江保护法》准确把握生态环境保护和经济发展的辩证统一关系，通过确立“生态优先、绿色发展”的原则，为促进长江经济带高质量发展提供稳定预期。专门设立“规划与管控”一章，加强规划管控和负面清单管理，优化产业布局，调整产业结构，划定生态保护红线，倒逼产业转型升级，破除旧动能、培育新动能，实现长江流域科学、有序、绿色、高质量发展。这为和谐共生设定了“绿线”，也为长江流域永续发展提供了“生命线”。

（二）“统筹协调、系统治理”原则

“统筹协调、系统治理”原则首先要解决的是“九龙治水”“各自为政”困局，将长江流域涉及的不同主体、不同利益诉求纳入统一的法律制度进行调整，形成协同、协调的法律机制。为此，《长江保护法》提出国家建立长江流域协调机制并赋予其统筹协调职能，明确流域协调机制的参加单位及其具体职能，要求长江流域相关地方在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复，开展联合执法。这些规定为破除体制机制障碍、部门利益藩篱开辟了新途径。

“统筹协调、系统治理”原则还要为摒弃“头痛医头、脚痛医脚”治理模式，促进生态优先、绿色发展提供法律方法和手段。为此，建立了以空间规划为基础的长江流域生态规划与保护制度体系，以保障用水安全和保护生态系统完整性为目标的资源保护制度体系，以全方位污染防治为核心的水污染治理体系，以多维度修复为指向的生态环境修复制度体系，以细化实施路径为特点的绿色发展措施体系，以建立流域生态补偿为重点的利益平衡机制，充分考虑长江流域生态系统与其他系统的关联性、与经济社会发展的同构性，充分考虑流域开发利用与保护管理的特殊性，保障实现流域治理体系与治理能力的现代化。（作者：吕忠梅 全国政协社会和法制委员会驻会副主任 中国法学会副会长）

原标题：《专家解读 | 《长江保护法》的价值取向与基本原则》